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Congelamento di risorse economiche, legittimità, limiti e condizioni delle “fonti aperte”

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Congelamento di risorse economiche, legittimità, limiti e condizioni delle “fonti aperte”

A cura di Fabio Carnevali

La seconda sezione del TAR per il Lazio, con una recentissima sentenza, pronunciata in forma semplificata ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo (sentenza numero 8669/2022, pubblicata il 27 giugno 2022) ha confermato la legittimità della misura di congelamento irrogata dal Comitato di Sicurezza Finanziaria (operante presso il MEF) nei confronti di risorse economiche riconducibili a un soggetto responsabile di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

Con un provvedimento del 4 marzo 2021, l’Amministrazione finanziaria aveva congelato un motoryacht, sostanzialmente riconducibile a un soggetto inserito nell’allegato I del Regolamento UE n. 269/2014, successivamente integrato dal Regolamento di esecuzione n. 2022/336 del 28 febbraio 2022, ma formalmente intestato ad una società con sede in un paese extra UE.

Il provvedimento è stato impugnato dinnanzi al Giudice amministrativo dalla società proprietaria del natante sotto un duplice profilo.

Con il primo motivo di ricorso è stata denunciata la violazione delle garanzie procedimentali e partecipative, previste dall’articolo 7 della legge n. 241/1990, il quale stabilisce l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti, nonché dal Regolamento UE n. 269/2014 (considerando 6) e dall’articolo 41, comma 2, lettera a) della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Con il secondo, articolato motivo, la società ricorrente ha contestato l’idoneità delle cosiddette “fonti aperte” a costituire il fondamento di un atto lesivo di diritti fondamentali, con particolare riferimento alla prova del collegamento tra il soggetto listato ed il bene oggetto di congelamento.

Sotto il primo profilo, il Tribunale amministrativo ha ritenuto legittimo il provvedimento impugnato, in quanto lo stesso non è “ontologicamente soggetto alla disciplina sulla comunicazione di avviso del procedimento dettata dall’articolo 7 della legge n. 241/1990”. D’altra parte, nel caso di specie, il diritto di difesa nel procedimento (articolo 97 Cost.) viene semplicemente posticipato rispetto all’adozione del provvedimento pregiudizievole, mentre il diritto di difesa nel processo (articolo 24 Cost.) rimane intatto.

Le finalità del provvedimento di congelamento di risorse economiche, volto ad impedire “il trasferimento”, “la disposizione” o “l’utilizzo” del bene, verrebbero evidentemente frustrate e completamente vanificate se il destinatario della misura fosse preventivamente avvisato e messo in condizione di eluderne gli effetti.

Inoltre, in considerazione della natura vincolata del provvedimento, l’eventuale apporto partecipativo in chiave difensiva e collaborativa di parte ricorrente, non avrebbe potuto modificare il contenuto dispositivo del provvedimento (cfr. art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990).

Anche il secondo motivo di ricorso è stato ritenuto infondato dal TAR: “il criterio di collegamento tra la persona attinta dalla misura e la risorsa interessata dalla stessa è aperto, in quanto è rappresentato sia dal concetto di appartenenza formale …” sia dal concetto di appartenenza sostanziale, “laddove la risorsa viene fatta risalire, anche in via indiretta tramite situazioni di possesso, detenzione, controllo, ad una delle persone listate…”

Per valutare, nel caso di specie, la legittimità dell’utilizzo delle fonti aperte, il TAR ha chiarito che “l’attività amministrativa non si fonda sul principio del giusto processo…ivi compreso le regole sul contraddittorio processuale…” che comprendono le disposizioni sulla formazione della prova: in assenza di regole specifiche, trova dunque applicazione la disposizione generale di cui all’art. 6, lett. B) della legge n. 241/1990, secondo cui l’amministrazione “accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari”.

In mancanza, nell’ordinamento giuridico, di una definizione di fonte aperta, il Collegio ha provato ad individuarne le caratteristiche: “sotto il profilo descrittivo, possono definirsi ‘aperte’ le fonti (per lo più di natura informatica come la rete internet) liberamente accessibili da ogni interessato, a prescindere da una legittimazione attiva o dal possesso di particolari requisiti soggettivi, contenenti dati ed elementi facilmente consultabili nello stesso momento in cui si ha interesse alla loro acquisizione o alla loro raccolta.

In relazione alle ‘fonti aperte’ la rete informatica opera come strumento di ricerca tramite cui verificare nell’immediatezza la sussistenza o l’inesistenza di un fatto storico”.

In considerazione del fatto che non sussiste, in linea generale, un divieto di utilizzo delle fonti aperte quali fondamento delle decisioni amministrative, il Tribunale amministrativo, in un passaggio particolarmente rilevante e innovativo, ha indicato i limiti all’utilizzo di simili fonti, al fine di garantire il rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, qualora sia impossibile utilizzare gli ordinari mezzi istruttori.

“Affinché il potere istruttorio non sconfini nell’arbitrio, possono individuarsi, alla luce del principio di legalità sostanziale, i seguenti limiti generali all’utilizzo in sede istruttoria delle ‘fonti aperte’:

a) i dati e gli elementi acquisiti devono provenire da fonti gestite da enti o soggetti qualificati che li detengono e mettono a disposizione del pubblico, in modo libero, nell’esercizio di un’attività professionale;
b) deve trattarsi di fonti effettivamente aperte ossia pubbliche, differenziate, accessibili e verificabili senza impedimenti oggettivi o soggettivi, in modo da consentirne un controllo critico e diffuso da parte di ogni interessato;
c) le fonti devono riportare dati o elementi obiettivamente rilevanti;
d) i dati e gli elementi raccolti non devono essere smentiti da altre analoghe fonti aperte oppure da fonti di prova qualificate provenienti da altri enti o soggetti o dalla stessa persona interessata…

I dati e gli elementi provenienti da ‘fonti aperte’ possono quindi costituire un insieme di indizi da cui inferire, all’esito di una motivata e ragionevole sintesi degli stessi nella fase istruttoria e in mancanza di idonea prova contraria che può essere successivamente fornita dall’interessato nel processo, la sussistenza di presupposti del provvedimento che è impossibile o altamente difficile accertare, tramite gli ordinari strumenti istruttori, in relazione alla natura del procedimento e alla peculiarità della fattispecie concreta”

Il rispetto dei limiti e delle condizioni individuati dal Giudice amministrativo per il legittimo utilizzo delle fonti aperte, ha comportato, nel caso oggetto del giudizio, il rigetto del ricorso e la conferma della legittimità del provvedimento amministrativo impugnato.

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